De Nederlandse Besluitvorming over de Goldstone-Resoluties

Na de aanval van Israël op de Gaza-strook in 2009 stelde de VN een fact finding mission in, onder leiding van de Zuid-Afrikaanse rechter Richard Goldstone, om boven tafel te halen wat er tijdens operation cast lead gebeurd was. Naar aanleiding van het rapport werd in het najaar van 2009 door de VN Mensenrechtenraad en vervolgens door de Algemene Vergadering VN een resolutie aangenomen die de belangrijkste conclusies van Goldstone overnam: eigen onderzoek door Israël en de Palestijnse naar de geconstateerde misdaden en mocht dat niet afdoende gebeuren doorverwijzing van de zaak naar het Internationaal Strafhof. Nederland stemde zowel in de Human Rights Council als in the General Assembly tegen de resolutie over het rapport van Goldstone. Hoe kan het dat een land dat nota bene in haar grondwet heeft staan dat het de internationale rechtsorde bevordert, zich hiertegen verzette? Een analyse van de Nederlandse besluitvorming omtrent de Goldstone-resoluties.

Het rapport Goldstone

Discussie over de commissie Goldstone begon al op het moment dat zij op 12 januari 2009 werd ingesteld door de VN-mensenrechtenraad. De resolutie die tot oprichting van de Fact Finding Missie leidde gaf enkel mandaat om mensenrechtenschendingen en schendingen van internationaal humanitair recht door Israël te onderzoeken en om die reden onthield Nederland zich bij deze resolutie van stem. Omdat de Nederlandse regering echter veel vertrouwen had in de persoon Goldstone, en deze aangaf het mandaat zelf breder te trekken en ook de Palestijnse misstappen te onderzoeken, oefende Nederland, tevergeefs, toch druk uit op de Israëlische regering om met de commissie Goldstone samen te werken.

De conclusies van de commissie Goldstone waren niet mals. Zowel Palestijnse groeperingen als Israël werden beschuldigd van oorlogsmisdaden en mogelijke misdaden tegen de menselijkheid. Maar voor Israël kwamen de beschuldigingen het hardst aan. Het land zou volgens de commissie met de Gaza-oorlog niet enkel Hamas willen uitschakelen, maar er was sprake van een bewuste strategie om disproportioneel geweld in te zetten gericht op de burgerbevolking van Gaza.

De commissie beveelt aan dat de VN Veiligheidsraad Israël en Hamas opdraagt om binnen een termijn van zes maanden eigen juridische onderzoeken in te stellen naar de beschuldigingen. Mochten de beschuldigingen niet door Israel en Hamas serieus onderzocht en vervolgd worden, dan beveelt de commissie aan dat de Veiligheidsraad deze zaak doorverwijst naar het Internationaal Strafhof (ICC).

Kamerbrief over Goldstone-Rapport

In de Kamerbrief die ministers Verhagen (Buitenlandse Zaken) en Koenders (Ontwikkelingssamenwerking) naar de Kamer stuurden ter voorbereiding op de VN Mensenrechtenraad waar het rapport besproken zou worden, werd enkel genoemd dat Nederland een groot belang [hecht] aan een correcte en evenwichtige behandeling van [dit] rapport door de Raad. Toen de kamer hier niet genoegen mee nam en vroeg om een inhoudelijk oordeel van de regering en een debat voorafgaand aan de VN Mensenrechtenraad liet minister Verhagen weten dat men extra tijd nodig had om het lijvige rapport grondig te bestuderen en bovendien wilde hij in de wandelgangen van de VN-vergaderingen in New York eerst indrukken opdoen bij regeringsleiders en ministers van andere regeringen.

De werkelijke reden van de vertraging lag echter in een conflict tussen minister Koenders en minister Verhagen over het rapport. Meteen na publicatie noemde Verhagen het ‘buitengewoon jammer’ dat voornamelijk Israël het in het rapport moet ontgelden. Dat leidde tot grote woede bij zijn collega-minister Koenders (ontwikkelingssamenwerking) die zich veel sceptischer opstelde en bovendien gepikeerd was over het gebrek aan overleg. Uit één van de wikileaks cables blijkt de ruzie zo hoog te zijn opgelopen dat Balkenende was genoodzaakt te bemiddelen.

Na dreigingen van Kamerleden om de Nederlandse delegatie in de Verenigde Naties bij gebrek aan overleg maar een spreekverbod op te leggen, of minister Verhagen vervroegd terug te halen uit New York kwam er op vrijdag 25 september eindelijk een brief, zodat de Tweede-Kamer op 29 september, de dag voor de Nederlandse inbreng in de Mensenrechtenraad, nog met de minister kon spreken over de inbreng van Nederland met betrekking tot het Goldstone rapport.

In de brief geeft de regering geen oordeel over de geconstateerde overtredingen, omdat over de gedragingen van betrokkenen meer een rechtelijk dan een politiek oordeel wenselijk is en de regering de vele bevindingen ‘nog kan bevestigen, nog kan weerleggen.’ Wel krijgt het rapport een veeg uit de pan: de minister vindt de beschuldigingen van een opzettelijke campagne, ‘zonder bewijs daarvoor,’ buitengewoon zorgelijk ‘vanwege de suggestiviteit.’

Wel onderschrijft de regering de stelling dat het van belang is dat beide partijen grondig onderzoek doen naar de beschuldigingen en ‘passende consequenties’ nemen. Daarbij haast de minister te vermelden dat Israël reeds een groot aantal van zulke strafrechtelijke onderzoeken uitvoert terwijl het bestuur van Gaza geen onafhankelijke en transparante juridische sector.

Daarnaast maakt de regering in de brief alvast een procedurele argumentatie die van invloed zal blijken voor de verdere opstelling van Nederland. Het rapport dient niet gepolitiseerd te worden en daarom enkel in de Mensenrechtenraad besproken te worden en niet in andere gremia van de VN, zoals het Goldstone rapport voorstelt. Dat zou volgens de minister pogingen het vredesproces op te starten ernstig frustreren. Dit oordeel wordt volgens de brief gedeeld door de andere EU-lidstaten en de VS. Toch kan niet worden uitgesloten dat de Mensenrechtenraad besluit tot doorverwijzing. In dat geval zal de regering met andere EU-lidstaten ‘bezien hoe daar op te reageren.’

Het Kamerdebat

In het Algemeen Overleg en de Plenaire afronding daarvan was er in de Tweede-Kamer eensgezindheid over de noodzaak dat de geconstateerde schendingen door de partijen zelf onderzocht moesten worden, al bestond er bij sommige partijen grote scepsis of dit ook door Hamas zou gebeuren. Wel was er grote verdeeldheid over de toon richting het rapport, Israël en de manier waarop eventuele schendingen van oorlogsrecht verder onderzocht moesten worden.

De linkse partijen SP, PvdA, GroenLinks en D66 waren allen van mening dat het rapport evenwichtig was, de overtredingen door Israël schokkend en zij wezen allen op de noodzaak dat het internationaal recht zijn loop krijgt, door uitdrukkelijk de optie van het internationaal strafhof open te houden.

Een rechtse Kamermeerderheid van CDA, VVD, ChristenUnie en PVV vond het rapport eenzijdig, meende dat Israël op basis van dit rapport niets aan te rekenen viel en gaf aan dat Israël al zelf strafrechtelijk onderzoek deed en dat, als er al een follow-up moest komen, dit vooral in de VN Mensenrechtenraad moest terug komen.

Minister Verhagen schaarde zich, duidelijker dan in zijn brief, bij de tweede groep. Hij stelde dat het rapport-Goldstone omdat Israël daar niet aan mee had willen werken noodzakelijkerwijs op onvolledige informatie was gebaseerd. Verhagen koos duidelijk de kant van Israël toe hij zij: “Hamas is een aggresor. Die veroordelen wij, maar Israël zullen wij bij die reactie uiteraard aanspreken op haar verplichtingen zich aan het humanitair oorlogsrecht te houden.” Daar voegde hij aan toe dat hij de bewering van Goldstone dat Israel een opzettelijke strategie volgde van aanvallen tegen burgerdoelen en collectieve straffen niet kon onderschrijven.

Ook was Verhagen het met rechts eens dat de strafrechtelijke onderzoeken die al in Israël liepen voldoende voorbeelden waren voor onderzoek van deze beschuldigingen. Het argument van onder meer Van Dam van coalitiepartij PvdA, dat juist bij een bewuste strategie van een land vervolging van individuele zaken onvoldoende was, legde hij hiermee naast zich neer. De suggestie van VVD-Kamerlid Nicolaï dat Israel op zijn minst een equivalent van een parlementaire enquête zou moeten instellen, antwoordde de minister dat Israel dit zou kunnen doen om bredere beschuldigingen te kunnen weerleggen.

Tot slot herhaalde Verhagen zijn belangrijke dat de discussie over dit rapport gaat over de mogelijke schendingen van het humanitair oorlogsrecht en de mensenrechten, en daarom in de Mensenrechtenraad thuis hoort. Het lijkt erop alsof de linkse partijen zich onvoldoende realiseerden wat het belang van deze stelling was. Door te breken met de aanbeveling van Goldstone om de Veiligheidsraad de voortgang van de Israëlische en Palestijnse onderzoeken te laten monitoren brak hij gelijktijdig met de aanbeveling om de zaak door te verwijzen naar het Internationaal Strafhof indien de Veiligheidsraad zou constateren dat één van beide partijen het onderzoek niet serieus zou oppakken.

Na het debat werden drie moties aangenomen. Eén motie Nicolaï cs. die het kabinet opriep te bevorderen dat beide partijen nader onderzoek doen naar zowel individuele strafrechtelijke zaken als naar strategische aspecten en daarover rapporteren aan de Mensenrechtenraad. Eén motie Van Dam die toevoegt dat indien één van de partijen hierin in gebreke blijft de mensenrechten vervolgstappen neemt en één motie Van Dam-Peters waarin het kabinet wordt gevraagd om druk uit te oefenen op Israël om de blokkade van Gaza op te heffen. De eerdere suggestie van Van Dam om dit te doen door een uitspraak van het Internationaal hof van Jusitie te bewerkstelligen wordt in deze motie niet expliciet genoemd.

Stemming VN-Mensenrechtenraad

Op de dag van het kamerdebat begon de discussie in de VN Mensenrechtenraad over het rapport Goldstone. De discussie mondde uit in een resolutie, voorgesteld door Pakistan, waarin het niet meewerken van Israël aan het rapport werd veroordeeld en de aanbevelingen van het rapport werden overgenomen met de oproep aan alle VN-lichamen om op de implementatie van de aanbevelingen te bevorderen. Daarnaast beval de Mensenrechtenraad de Algemene Vergadering van de VN aan het rapport op haar agenda te plaatsen.

Minister Verhagen gaf later in een brief naar de Kamer aan dat de resolutie voor de EU – en zeker voor Nederland – onacceptabel was vanwege haar eenzijdige aandacht voor het Israëlische optreden tijdens de operatie Cast Lead, de onvoorwaardelijke ondersteuning van alle aanbevelingen van de Golstone-commissie en het voorstel de bespreking van het rapport voor te leggen aan andere VN-organen. Maar even zag het er naar uit dat er helemaal niet over de resolutie gestemd hoefde te worden.

Na zware druk van de Verenigde Staten trok de Palestijnse Autoriteit haar steun voor de resolutie in. Hoewel zij geen formele stem heeft in de VN was dit voor de islamitische landen in de Mensenrechtenraad aanleiding om de resolutie door te schuiven naar de volgende vergadering van de Mensenrechtenraad in maart 2010. In de tussentijd kon gewerkt worden aan het vergaren van meer steun onder westerse landen.

De actie van de Palestijnse Autoriteit leidde tot grote protesten in Palestina en de rest van de islamitische wereld tegen President van de Palestijnse Autoriteit Mahmoud Abbas (Scharp, 2009). Als gevolg hiervan werdt de resolutie na een draai op 15 oktober alsnog in stemming gebracht in een speciale zitting van de Mensenrechtenraad. De resolutie was amper gewijzigd.

Resolutie S-12/1 werdt aangenomen met 25 stemmen voor, 6 stemmen tegen en 11 onthoudingen. Nederland stemde, evenals de VS en 4 andere Europese landen tegen de resolutie. Het beeld dat Verhagen naar de Kamer toe had geschetst, als zouden alle EU-landen op één lijn zitten klopte evenwel niet. België onthield zich van stem, en Groot-Brittannië en Frankrijk namen in het geheel niet deel aan de stemming. In antwoord op Kamervragen van Van Dam gaf Verhagen als redenen voor de Nederlandse tegenstem de onevenwichtigheid van de resolutie, het feit dat alle aanbevelingen over werden genomen en als belangrijkste het doorsturen naar andere VN-organen. Ook hier ontbrak een gedegen argumentatie waarom Nederland zich hier zo fel tegen verzette.

Stemming in Algemene Vergadering VN

Na de doorverwijzing van de Mensenrechtenraad naar de Algemene Vergadering van de VN werd het daar op 4 en 5 november besproken en werd resolutie 64/10 opgesteld. Deze resolutie was aanzienlijk evenwichtiger dan de resolutie in de mensenrechtenraad. De resolutie endorses het verslag van de speciale zitting van de Mensenrechtenraad, stuurt het rapport door naar de VN-veiligheidsraad en roept zowel Israel als de Palestijnse zijde om binnen drie maanden eigen onafhankelijk onderzoek in te stellen naar de beschuldigingen van schendingen van mensenrechten en international humanitair recht.

Deze resolutie werd aangenomen met 114 stemmen voor, 18 tegen en 44 onthoudingen. Onder de voor stemmers bevonden zich 4 EU-lidstaten: Cyprus, Ierland, Portugal en Slovenië. Onder de 18 tegenstemmers bevonden zich 6 EU-leden, waaronder Nederland. De overige EU-leden onthielden zich van stemming. Ook Israël en de VS stemde tegen de resolutie. Na afloop van de stemming gaf de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiger bij de VN, Herman Schaper, een stemverklaring af. Schaper gaf aan dat hij niet nu voor een resolutie kon stemmen die een andere resolutie endorses waar hij drie weken geleden tegen gestemd had. Nederland had moeite met het aanvaarden van de aanbevelingen Goldstone-rapport zonder restricties. Bovendien ging Schaper verder was Nederland van mening dat het Goldstone-rapport door de Mensenrechtenraad was geïnitieerd en dus ook door de Mensenrechtenraad alleen moest worden behandeld. Tot slot sprak Schaper steun uit voor delen van de resolutie die opriepen tot eigen onderzoek, maar hij sprak ook het algemeen gevoel uit dat de resolutie niet bevorderlijk was voor het Israëlisch-Palestijnse vredesproces

In een kamerbrief van 6 november onderschreef minister Verhagen deze lijn en gaf aan dat Nederland in de Algemene Vergadering actief een EU-consensus na heeft gestreefd en tot vlak voor de stemming er mogelijkheden leken te zijn om gezamenlijk met de EU te onthouden. Toen vlak voor stemming de Palestijnen (onder druk van de meer extreme landen in de Arabische groep) eerder gedane concessies weer introkken en terugkeerden naar het oorspronkelijke tekstvoorstel, waarin het Goldstone-rapport en alle daarin vervatte aanbevelingen onderschreven (endorse), was het voor verschillende lidstaten (waaronder Nederland) niet meer mogelijk om te kunnen onthouden, aldus de brief. Daarnaast waren andere pijnpunten voor Nederland de doorverwijzing naar de Veiligheidsraad en de eenzijdige weergave van het Gaza-conflict.

In het algemeen overleg dat de kamercommissie buitenlandse zaken op 12 november voerde was met name de opstelling van coalitiepartner PvdA opvallend. Van Dam erkende dat de resolutie in de Mensenrechtenraad niet evenwichtig was en daarom naar zijn inschatting een onthouding rechtvaardigde, maar hij stelde dat de resolutie in de Algemene Vergadering eigenlijk precies dat weergaf wat de Kamer wilde: een resolutie, waarin beide partijen op gelijke wijze werden beoordeeld en opgeroepen eigen onderzoek te doen. Een stem tegen de resolutie was volgens hem niet uit te leggen. Maar, gesteund door ChristenUnie, SGP, PVV, VVD en het CDA legde Verhagen nogmaals uit dat het rapport Goldstone en de discussie die daaruit voortvloeit eenzijdige kritiek op Israel met zich mee brengt en dat is volgens hem niet bevordelijk voor het vredesproces.

Opvallend is verder dat Verhagen in het AO heel duidelijk stelt dat als de gehele EU zich had onthouden van stemming hij dat ook gedaan zou hebben en dan gewoon dezelfde stemverklaring had kunnen. “Een aantal landen was niet bereid om tot onthouding over te gaan. Die zeiden: wij willen hoe dan ook voorstemmen. Ik heb toen gezegd: als dat gebeurt, ga ik tegenstemmen. Dan ga ik me niet meer onthouden van stemmen, dan is het gewoon klaar. Als het blijkbaar zo is dat individuele lidstaten hun eigen opvatting laten horen, dan geef ik de mijne ook.”

In het AO blijkt het probleem van Verhagen met name te liggen bij het feit dat in de AV-resolutie en onevenwichtige MRR-resolutie wordt endorsed. Een concreet voorstel om dat te veranderen in neemt kennis van werd door de indieners geblokkeerd. Volgens Van Dam is het gebruikelijk in de AV om als je het met slechts één woordje niet eens bent niet meteen tegen te stemmen, maar je te onthouden. Nu beland Nederland volgens Van Dam in een kamp van landen die het internationaal recht geen warm hard toedragen. Verhagen reageert door te stellen dat hij, in tegenstelling tot de PvdA, wel degelijk tot het kamp van de VS behoort.

Conclusie

Al met al gebruikt Nederland 2 hoofdargumenten om haar nee-stem te rechtvaardigen. Het rapport en de resoluties waren onevenwichtig en de zaak zou niet buiten de VN-Mensenrechtenraad behandeld mogen worden.

Zowel het Goldstone rapport zelf, als de twee resoluties zijn door Verhagen onevenwichtig genoemd, waarbij Israël als boosdoener wordt afgeschilderd. Maar juist omdat alle informatie politiek gekleurd en onevenwichtig was, is er een onafhankelijke fact finding mission gestart. Dat Verhagen deze afdoet als eenzijdig is daarom op zijn minst opmerkelijk. Ook de resolutie in de Algemene Vergadering spreekt expliciet zowel Israël als ”the Palestianian side” aan. En zelfs in de resolutie in de mensenrechtenraad staan geen zaken waar Nederland echt bezwaren tegen zou kunnen hebben: Israël wordt veroordeeld voor het niet mee willen werken aan de fact finding mission en er worden zorgen uitgesproken over het niet implementeren van eerdere uitspraken van de VN-Mensenrechtenraad, maar dat zijn geen stellingen die Nederland onmogelijk zou kunnen onderschrijven.

De tweede argumentatielijn van Verhagen is nog onduidelijker. Het VN-systeem werkt zo dat de Mensenrechtenraad zaken door kan verwijzen naar de Algemene Vergadering en dat deze vervolgens zaken weer op de agenda van de Veiligheidsraad kan plaatsen. Het argument ‘het is in de Mensenrechtenraad gestart dus moet ook daar worden afgerond’ lijkt daarom ook niet bijzonder sterk.

Als de EU één lijn had getrokken had Nederland zich aan een onthouding geconformeerd zei Verhagen. Zowel PvdA-minister Koenders als PvdA-Kamerlid Van Dam hebben met de CDA-minister overhoop gelegen over de Nederlandse inzet op het Goldstone-dossier. Terug kijkend lijkt het erop dat Verhagen echter zijn zin heeft kunnen doorzetten en dat met name de Israël-liefde van de Minister van Buitenlandse Zaken de Nederlandse nee-stem betreffende de Goldstone-resoluties kan verklaren.